Обложка   "Энергетическая политика"  выпуск № 6    1999 г.                  

ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАЗВИТИЯ
НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

А.А. Конопляник, А.А. Арбатов, Э.В. Грушевенко, A.M. Мастепанов

(Президент Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и
проектного финансирования, советник Минтопэнерго и Минэкономики России, д.э.н.;
Зам. председателя Совета по изучению производительных сил Минэкономики России и РАН, д.э.н.,
Председатель Экспертно-консулътативного совета Минтопэнерго России;
Руководитель Департамента стратегического развития ТЭК Минтопэнерго России, д.э.н.)


Правительство РФ обсудило на своем заседании 14.10.99 г. вопрос «О состоянии и перспективах развития нефтегазового комплекса». К этому заседанию Минтопэнерго России подготовило и внесло в Правительство пакет документов, в том числе «Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России»*. Разработкой данного документа занималась специальная рабочая группа Минтопэнерго России, костяк которой составили А.А. Арбатов, Э.В. Грушевенко, A.M. Мастепанов. Возглавлял рабочую группу А.А. Конопляник.

«Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России» показывают, что нефтегазовый комплекс (НТК) России вышел на новый этап своего развития, требующий серьезных изменений в самом комплексе и в системе государственного регулирования его деятельности, учитывающих не менее серьезные изменения, произошедшие во внешней среде его функционирования — в национальной и мировой экономике.

Роль нефтегазового комплекса России
в экономике страны и основные цели его развития

Сегодня НТК России обеспечивает более 2/3 общего потребления первичных энергоресурсов и 4/5 их производства НТК является главным источником налоговых (около 40% доходов Федерального бюджета и порядка 20% — консолидированного бюджета) и валютных (порядка 40%) поступлений государства. На долю НТК приходится 12% промышленного производства России и 3% занятых в нем.

В 90-е гг. НТК, как и российская экономика в целом, испытал серьезный спад производства и значительные нарушения в работе всех основных своих звеньев. Однако этот спад был не столь катастрофичен, как в других отраслях экономики, и, что самое главное, происходил в обстановке удовлетворения своей продукцией не только платежеспособного внутреннего и внешнего спроса, но и значительной части социально- и политически значимых потребностей, оплачиваемых далеко не полностью.

Такое положение можно объяснить следующим:

•  нефть, газ и продукты их переработки являются высоколиквидными на внутреннем и внешнем рынках товарами для всех отраслей экономики;
они обеспечивают самые насущные потребности человека и используются в высокотехнологичных процессах и производствах, что обеспечивает высокий устойчивый спрос на них внутри страны и на мировом рынке;

•   НТК, созданный на советском этапе развития для удовлетворения потребностей милитаризованной экономики с ведущей ролью тяжёлой и других энергоёмких отраслей промышленности, благодаря своей избыточности (после обвального сокращения российского ВПК) смог не только длительное время в условиях острой нехватки инвестиций удовлетворять сократившийся спрос, но и дотировать важные потребности некоторых отраслей и социальной сферы.

В итоге в 90-е гг. роль НТК в экономике России заметно выросла (в силу высокой конкурентоспособности его продукции глубина падения объемов производства в НТК в эти годы была существенно меньше, чем в других отраслях и в экономике в целом). Это, во-первых, создает иллюзию того, что НТК остается весьма благополучной отраслью на фоне других отраслей народного хозяйства страны. Во-вторых, повышение роли НТК в экономике страны для неспециалистов и ряда ангажированных политиков является поводом, чтобы говорить об усилении монотоварной сырьевой ориентации экономики России, о превращении ее в своего рода “банановую республику”.

Весьма значительным является так называемое косвенное влияние НТК на экономику страны, проявляющееся через стимулирование развития сопряженных с ним отраслей национального хозяйства. НТК может стать одной из основных движущих сил экономического развития страны, реальным “локомотивом” ее экономического роста в силу создания им значительных косвенных, так называемых мультипликативных эффектов от капитальных и эксплуатационных затрат в результате реализации нефтегазовых проектов.

Расчеты свидетельствуют, что:

>  каждый 1 р. дополнительного производства продукции НГК увеличивает ВВП страны на 1,5...1,6 р.;

>  каждый рубль дополнительных капиталовложений в НТК обеспечивает 1... 2 р. или более (в зависимости от типов нефтегазовых проектов — освоение месторождений, строительство трубопроводов и пр.) прироста национальной экономики;

>  косвенный эффект для страны от развития НТК (через обеспечение платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей с последующими налоговыми, социальными и пр. эффектами от этих отраслей) существенно — по ряду нефтегазовых проектов двукратно и более — превышает прямой эффект развития НТК (в виде добытой нефти и налогов с нее);

>  помимо создания новых рабочих мест непосредственно в проектах НТК, их реализация обеспечивает прирост косвенной занятости в связи с появлением новых потребностей в промышленном и потребительском секторе, многократно превышающих прирост прямой занятости по проектам НТК;

>  основной эффект от развития НГК государство получает не в “добывающих”, а в “машиностроительных” регионах. Расчеты на некоторых конкретных проектах показали, что совокупный, т.е. прямой плюс косвенный, эффект российского государства от реализации ряда новых нефтегазовых проектов (в расчет брались проекты освоения месторождений на условиях СРП) распределяется между федеральным бюджетом, бюджетом “добывающего” региона и бюджетами “машиностроительных” регионов в пропорции от 20:30:50 до 30:30:40(%) в случае проектов на суше и от 40:20:40 до 50:20:30(%) в случае проектов на шельфе.

 

Основными экономическими целями развития НГК с позиции государства являются:

•  стабильное, бесперебойное и экономически эффективное обеспечение внутреннего платежеспособного спроса страны нефтью и газом и продуктами их переработки ( НГК = поставщик углеводородов);

•  экономически эффективное обеспечение внешнего платежеспособного спроса нефтью и газом и продуктами их переработки (НГК = поставщик валюты);

•  обеспечение стабильных поступлений налогов в бюджет (НГК = поставщик налогов);

•  генерирование платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей российской экономики - обрабатывающих отраслей, сферы услуг и т.п. (НГК = поставщик (генератор) платежеспособного спроса на товары и услуги других отраслей).

Закономерности «естественной динамики» развития НГК

НТК, как любой объект, особенно связанный с освоением природных ресурсов, в своем развитии проходит закономерные, обусловленные объективными причинами, стадии. Каждая стадия требует своей стратегии и тактики, своих законодательных и управленческих решений. Российский, а ранее советский, НТК на протяжении всей своей истории придерживался одной доминирующей стратегии, которую можно сформулировать так: движение от уже освоенных территорий к новым, более богатым, с неуклонным значительным ростом производства продукции. В недавнем прошлом каждая из вновь вводимых доминирующих добывающих провинций была крупнее предыдущей по запасам и включалась в эксплуатацию в тот период, когда предшествующая доминирующая провинция находилась в зрелой фазе своего развития. Это обеспечивало для нефтегазодобычи страны в целом неуклонный рост. Такое замещение истощающихся провинций новыми и связанные с этим изменения уровней и экономических показателей добычи (иначе говоря, их “естественная динамика”), являются природной (объективной) основой реальной динамики и экономики добычи нефти и газа, которая должна закладываться в основу государственного регулирования НГК.

Сегодня налицо явные признаки поздней стадии для главной нефтедобывающей провинции страны — Западной Сибири и приближения к ней России в целом. Тимано-Печорская, Восточно-Сибирская и др. провинции ни по объему предполагаемых запасов, ни по условиям освоения не смогут переломить ситуацию в старении сырьевой базы нефтяного комплекса России в силу фундаментальных геологических и природно-климатических причин. Таким образом, дальнейшее развитие НТК России будет происходить в рамках завершающих стадий “естественной динамики” с падающей долей горной ренты в цене добываемого сырья (рис. 1).


Рис.1. Динамика нефтедобычи СССР и России по основным нефтедобывающим провинциям

Переход на более поздние стадии развития нефтегазодобычи является неизбежным для каждой страны и означает необходимость изменения модели нефтегазо-обеспечения. Основной упор на этих стадиях должен делаться не на усиление фискального давления на производителей, что может быть оправдано на ранних стадиях развития НТК (по мере роста доли ренты в цене добываемого сырья), а на расширение налогооблагаемой базы, за счет приведения в соответствие динамики налоговой нагрузки (в широком смысле слова) на НТК и “естественной динамики” воспроизводства минерально-сырьевой базы комплекса на поздних ее стадиях. Соответствующей модернизации требует модель государственной политики, которая учитывала бы особенности поздней стадии “естественной динамики” в отношении инвестиционной, налоговой, ценовой политики, институциональною устройства НГК.

НГК и сопряженные отрасли: соперничество или сотрудничество?

В ближайшие 10... 15 лет насущной задачей развития НТК является наращивание обеспеченных платежеспособным спросом объемов производства углеводородов, по крайней мере, до тех пор, пока экономия энергии не станет конкурентоспособной альтернативой их производству. В течение этого периода именно НГК должен будет запустить маховик экономического роста, используя мультипликативный эффект от инвестиций в комплекс. В конце этого периода, продолжительность которого будет не меньше продолжительности полного инвестиционного цикла в нефтегазовых отраслях (инвестиции в НТК, запускающие экономический рост в других отраслях, должны будут успеть окупиться), может наступить этап постепенной стабилизации или даже снижения спроса на углеводороды на внутреннем рынке. Рост масштабов экономики, ведущий к росту потребностей в углеводородах, будет компенсироваться снижением потребностей в них за счет повышения эффективности использования нефти и газа. Необходимо, во-первых, использовать сегодняшнее снижение спроса, чтобы провести серьезные изменения в характере функционирования НТК, отвечающие задачам его развития на современном этапе. Во-вторых, использовать спрос на углеводороды и тот макроэкономический эффект, который создает НТК своим развитием, чтобы “разогреть” сопряженные с ним отрасли российской экономики и обеспечить переход страны в фазу устойчивого и качественного экономического роста. При этом действуя не по принципу “отнять и поделить” (то есть “отнять” у НТК все его доходы и “поделить” отнятое между другими отраслями, спрос на продукцию которых отсутствует в силу низкой их конкурентоспособности - к чему постоянно призывают, и чем ближе к выборам - тем сильнее, политические маргиналы), а обеспечив возможность НТК устойчиво генерировать платежеспособный конкурентный спрос на товары и услуги сопряженных с ним отраслей.

При такой модели развития величина макроэкономического эффекта для страны зависит от уровня конкурентоспособности российских предприятий-поставщиков товаров и услуг для НТК, то есть от степени загрузки российских предприятий сопряженных с НТК отраслей. Модель “силовой” загрузки таких российских предприятий за счет принудительного размещения заказов НТК на них вне зависимости от их конкурентоспособности с позиции государства экономически бесперспективна — долгосрочный ущерб превышает сиюминутную выгоду. Поэтому одна из важнейших задач государства в этих условиях — стимулировать повышение конкурентоспособности не только самого НТК, но и сопряженных с НТК отраслей. Некоторые механизмы предлагаются в подготовленной концепции.

Основные проблемы российского НТК

Относительно более высокая сегодняшняя успешность функционирования НТК по сравнению с другими отраслями создает иллюзию его долгосрочного и устойчивого благополучия и делает комплекс постоянным и основным донором бюджета. Однако влияние предыдущих затрат может закончиться очень скоро (подходит к концу период получения эффекта от осуществленных ранее инвестиций) и существует опасность обвального выбытия старых фондов и закрытия большого числа скважин в связи с их ухудшающейся рентабельностью, в том числе под воздействием изменяющихся экономических условий. Учитывая, что НТК является бюджетообразующей отраслью и главным экспортером страны, и его состояние самым непосредственным и быстрейшим образом сказывается на социально-экономическом положении страны, необходимо заблаговременно формировать стратегию противодействия нарастанию отмеченных негативных явлений, часть которых являются объективно обусловленными.

В основе сегодняшних проблем НТК лежит сочетание природных факторов (истощение недр), последствий изменения экономических отношений и системы управления и острым дефицитом финансово-экономических и правовых рычагов для решения этих проблем, к важнейшим из которых относятся следующие:

>  финансовая дестабилизация в отраслях НТК из-за обвального роста неплатежей со стороны потребителей жидкого и газообразного топлива, ведущая к росту задолженности предприятий НТК в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;

>  дефицит инвестиций, особенно острый в условиях прогрессирующего старения и высокой изношенности основных фондов, приводящий к некомпенсируемому выбытию производственных мощностей и сокращающий возможности не только расширенного, но и простого воспроизводства, и неблагоприятный в целом инвестиционный климат, не создающий для потенциальных отечественных и иностранных инвесторов склонности к инвестициям;

>  высокие издержки и слабая восприимчивость к достижениям НТП для их снижения;

>  ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы комплекса, вызванное резким сокращением объемов геолого-разведочных работ на фоне перехода крупнейших нефтегазодобывающих провинций и НТК страны в целом на поздние стадии “естественной динамики”, с одной стороны, и отсутствием экономических стимулов к наращиванию ресурсного потенциала разрабатываемых месторождений за счет продления периода их рентабельной эксплуатации и увеличения нефтеотдачи, с другой стороны;

>  политика ценообразования на продукцию НТК, приводящая к нарушению оптимальных ценовых пропорций как между ценами на различные энергоресурсы, так и между ценами на углеводороды и другие товары;

>  фискально-ориентированная налоговая политика в отраслях НТК, не нацеленная на достижение максимального инвестиционного эффекта при разработке нефтегазовых месторождений, приводящая к уменьшению сроков разработки, величины рентабельно извлекаемых запасов, накопленных налоговых поступлений и других прямых и косвенных эффектов;

>  недостаточно диверсифицированная институциональная структура НТК и низкая эффективность государственного регулирования комплекса, оборачивающаяся в значительном числе случаев упущенной выгодой государства и инвесторов.

При выработке единой долгосрочной государственной стратегии в нефтегазовом секторе, необходимо обеспечить системный подход, без чего не представляется возможным создание условий, балансирующих в достаточной степени противоречивые интересы сторон инвестиционного процесса (государства, компании-инвестора, поставщиков товаров и услуг, представителей финансово-банковского сообщества). Только на этом пути возможно создание благоприятного инвестиционного климата, обеспечивающего стабильные, разумные и прозрачные правила взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, что является необходимым условием поступательного развития воспроизводственных процессов в нефтяном и газовом секторах экономики России и залогом энергетической и финансовой безопасности страны.


Рис.2. Динамика доходности добычи нефти по группе СП

“Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России” предлагают ряд обоснованных механизмов устранения причин, вызвавших появление названых проблем российского НТК на современном этапе его развития. Главная направленность подготовленных предложений - расширение налогооблагаемой базы НТК, повышение его инвестиционной привлекательности в противовес существующей сегодня тенденции усиления фискального давления на компании и проекты комплекса, сжимающей эту налогооблагаемую базу, и сокращающей у инвесторов склонность к инвестициям в НТК и тем самым - стартовые возможности для устойчивого и качественного экономического роста в стране. Наглядной иллюстрацией складывающихся в последнее десятилетие фискально-ориентированных тенденций в государственной политике по отношению к компаниям и проектам НТК являются данные рис. 2, показывающие на примере группы СП не только рост издержек добычи и транспортировки нефти, включая налоговую их составляющую, но и нарастающую “цену нестабильности” российского налогового законодательства (увеличивающийся разрыв между кривыми чистых дисконтированных доходов, рассчитанными для текущих налоговых условий и при условии сохранения налоговой системы образца 1993 г.).

Финансовая дестабилизация — неплатежи

Важнейшим фактором ухудшения финансово-экономического состояния НТК является проблема неплатежей. Темпы роста кредиторской задолженности по-прежнему превышают темпы роста задолженности дебиторской. Отрасль живет в кредит, но при этом сама вынуждена кредитовать другие отрасли и государство поставками своей продукция.

Преодолению кризиса неплатежей и упорядочению денежного обращения в народном хозяйстве, увеличению денежной составляющей в оплате продукции (работ, услуг), в том числе энергоресурсов, и устранению причин, вызывающих образование и рост задолженности потребителей продукции (работ, услуг), могут способствовать

>  при реализации продукции НТК на внутреннем рынке России и при ее поставках в страны СНГ процент оплаты налогов “живыми” деньгами во все уровни бюджетов производить пропорционально объему выручки в денежном выражении от реализации энергоресурсов. Остальную часть оплачивать поставками материально-технических ресурсов под федеральные нужды;

>  осуществлять прямые расчеты между поставщиками и потребителями энергоресурсов путем списания задолженностей потребителей в счет уплаты поставщиками налогов в бюджеты всех уровней;

> в счет платежей в бюджеты осуществлять поставку материально-технических ресурсов, в том числе энергоресурсов, для нужд потребителей, финансируемых из федерального и местных бюджетов, для чего в бюджетах учитывать это как в доходной, так и в расходной частях. В этих целях можно запустить механизм связанного товарного кредитования федерального бюджета;

>   не допускать принятия законодательных и нормативных актов, предусматривающих прямое изъятие средств у компаний НТК путем введения льготных цен для отдельных категорий потребителей (сельскохозяйственных предприятий, производителей минеральных удобрений и др.);

>  при формировании федерального и региональных бюджетов предусматривать отдельной строкой ассигнования для оплаты поставок энергоресурсов, потребляемых бюджетными организациями в соответствии с утвержденными и реальными лимитами, активизировать на межправительственном уровне работу по формированию, согласованию и реализации графиков погашения странами СНГ долгов за поставленные энергоресурсы. Увязывать предоставление российской экономической помощи должникам-странам СНГ с опережающим погашением ими долговых обязательств. В переговорах с МВФ и Всемирным банком ставить вопрос о том, чтобы эти финансовые институты при предоставлении займов странам-должникам СНГ ставили жесткие условия по расчетам с Россией за поставки энергоресурсов или уменьшали на сумму задолженности этих стран за поставки энергоресурсов России объемы предоставляемых этими финансовыми институтами кредитов странам СНГ, являющимися наиболее злостными должниками.

Дефицит инвестиций и инвестиционный климат

Динамичное развитие отраслей ТЭК до 1988 г. обеспечивалось в основном за счет направления в этих целях значительных объемов государственных централизованных капитальных вложений при среднегодовом их приросте до 10%. Начиная с 1989 г., в связи с переходом на новые условия хозяйствования и дальнейшим переводом отраслей на самоокупаемость и самофинансирование, объем государственных инвестиций резко сократился. В 1998 г. доля этого источника в общем объеме капитальных вложений по комплексу составила 0,6%, а без учета господдержки угольной промышленности — 0,1%.

Необходимо проведение быстрейшего и радикального улучшения российского законодательства и формирование институциональной среды, обеспечивающей баланс интересов государства, производителей и потребителей, с одной стороны, и платежеспособный спрос потребителей и склонность производителей к инвестициям, с другой. Учитывая высокую капиталоемкость и инерционность НТК, сегодняшние решения по либерализации инвестиционного климата в России должны быть более радикальными, чем на старте экономических реформ в стране.

Либерализация, повышение гибкости и адаптивности налогового режима и снижение рисков инвестиционной деятельности (в первую очередь - институциональных, то есть зависящих от механизма и институтов принятия решений государством) есть необходимый элемент повышения инвестиционной привлекательности России. После августа 1998 г. привлечение инвестиций под суверенную гарантию государства стало практически невозможным. Уход значительной части нерезидентов с фондового рынка России обвально сузил возможности корпоративного финансирования, то есть привлечение инвестиций под гарантии российских корпораций. Остается единственная возможность привлечения инвестиций, причем не финансовых, то есть, в основном, спекулятивных, а прямых инвестиций, являющихся носителями НТП, от стратегических инвесторов на долгосрочной основе. Это - проектное финансирование, то есть привлечение инвестиций на реализацию конкретного проекта, где возврат инвестиций обеспечивается за счет финансовых потоков, генерируемых самим проектом.

Преодолению кризиса инвестиций в НТК способствовало бы:

•  временное освобождение от уплаты таможенных пошлин и НДС на ввозимое импортное оборудование, используемое при реконструкции и модернизации предприятий НТК, на срок его окупаемости при отсутствии конкурентоспособных российских аналогов;

•  формирование системы экономического стимулирования производства экологически чистых моторных топлив и других нефтепродуктов;

•  обеспечение в законодательном порядке защиты интересов производителей нефтепродуктов за счет снижения налогового бремени путем переноса части налогов на потребителей нефтепродуктов;

•  отмена обязательной продажи части валютной выручки для нефтяных компаний на сумму обязательств по обслуживанию кредитов в иностранной валюте (выплата процентов и суммы основного долга), полученных на инвестиционные цели;

•  освобождение от налогообложения всей прибыли компаний, идущей на рефинансирование инвестиций;

•  обеспечение функционирования, предусмотренной Налоговым Кодексом, схемы предоставления инвестиционного налогового кредита;

•  формирование механизма финансирования инвестиционных проектов на условиях СРП, обеспечиваемого государственной долей прибыльной нефти (кредиты под гарантию международных финансовых организаций, облигационные займы);

•  предоставление государственных гарантий по инвестиционным займам компаний, не имеющих бюджетной задолженности, на основе заключения с ними долгосрочных договорных соглашений, обеспеченных активами компаний или поставками продукции, источниками получения которой являются эти инвестиционные займы;

•  формирование института “проектных” государственных гарантий, обеспеченных будущей государственной долей прибыльной нефти в проектах СРП;

•  полное правовое обеспечение Закона РФ “О соглашениях о разделе продукции” необходимыми нормативными документами, ускорение и упрощение законодательных процедур пополнения перечня месторождений, разрабатываемых на условиях СРП;

•  формирование Государственного нефтяного резерва, определенная часть которого могла бы выполнять роль залогового фонда товара высокой ликвидности при организации финансирования инвестиционных проектов.

Высокие издержки и слабая восприимчивость к достижениям НТП

Во всем мире происходит интенсивное снижение издержек (в среднем по миру примерно на 1 дол./баррель в год), в первую очередь, в результате интенсивного применения революционных достижений НТП, особенно в районах добычи наиболее дорогостоящей нефти (глубоководные морские акватории, арктические районы, методы повышения нефтеотдачи и пр.). Основное снижение издержек произошло в районах добычи наиболее дорогих углеводородов за счет мультипликативного эффекта от применения таких революционных технологий, как трехмерная сейсмика, бурение горизонтальных скважин, отказ от использования стационарных морских платформ на больших глубинах моря (полупогружные платформы и платформы на натяжных тросах, подводное закачивание скважин), развитие компьютерных технологий.

Происходит заметная либерализация налоговых режимов в большинстве нефтедобывающих стран, особенно со сравнительно высокими издержками добычи (гибкое налогообложение, как правило, со скользящей шкалой в зависимости от экономической эффективности разработки месторождений, т.е. проектно-ориентированное налогообложение, предмет налогообложения- прибыль, а не валовая выручка). Это обеспечивает получение компаниями приемлемой прибыли и сохранение склонности к инвестициям, даже при значительном снижении цен на нефть, как это было, например, в 1997—1998 гг.

В России сегодня ситуация прямо противоположна тому, что происходит в большинстве нефтегазодобывающих государств с издержками добычи, превышающими издержки в странах ОПЕК: ни один из элементов цены не снижается (табл. 1). В ряде случаев их совокупность в России уже является запретительно-высокой - по расчетам как отечественных, так и зарубежных специалистов, объем начисленных налогов при действующей налоговой системе превышает налогооблагаемую базу.

Для снижения издержек необходимы инвестиции, являющиеся носителем НТП. Для снижения налогов и нормы прибыли, величина которой адекватна совокупности рисков инвестиционной деятельности, необходимы институциональные изменения. При этом сначала в стране должны произойти институциональные изменения, которые создадут приемлемые условия для осуществления инвестиционной деятельности: уменьшение уровня налогов, создание эффективной системы их взимания, которая будет учитывать отсутствующий в других отраслях “природный фактор” и стадию “естественной динамики”, на которой находятся те или иные нефтегазовые проекты, плюс к этому законодательное сокращение институциональных рисков инвестиционной деятельности (речь не вдет о коммерческих рисках). Только после этого можно говорить о широкомасштабных инвестициях -носителях НТП - как необходимой предпосылке сокращения издержек и повышения конкурентоспособности российских углеводородов

Таблица 1

Тенденции изменения конкурентоспособности нефтяной промышленности России, ближневосточных стран ОПЕК и других нефтедобывающих государств

 

 

Россия

Ближневосточные страны ОПЕК

Другие страны

ИЗДЕРЖКИ:
  технические
Рост Стабильные (старые р-ны) Снижение
рост (новые р-ны)
  финансовые Рост Стабильные Снижение
  институциональные Рост Стабильные Снижение
НАЛОГИ: Рост Стабильные Снижение
  гибкость/адаптивность Нет Да Да
  налогообложение из
  прибыли/валовой выручки
Валовой выручки Прибыли Прибыли
  число налогов и
  др. платежей
Избыточное Разумное Разумное
  эффективная налоговая ставка Лиценз.: фиксированная, СРП: скользящая = f(BHP) Скользящая = f(BHP) Скользящая = f (ВНР)
  налоговое администрирование Слабое Хорошее Хорошее
ПРИБЫЛЬ = f (рисков):
  политические риски
Средне-высокие, стабильно-растущие Средне-низкие (Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар),
средние (Кувейт),
высокие (Иран, Ирак)
Низкие,
стабильные-снижающ.
КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ СНИЖАЕТСЯ СТАБИЛЬНО ВЫСОКА РАСТЕТ
 

Ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы

Одной из важнейших проблем по праву считается резкое ухудшение состояния сырьевой базы комплекса, как в количественном (сокращение ее объема), так и в качественном (рост доли трудноизвлекаемых запасов) отношениях. Одной из главных причин является естественное истощение конечной по своей природе сырьевой базы на определенной стадии ее эксплуатации. Оно уже достаточно явственно проявилось еще в 80-х гг., но в то время компенсировалось ростом затрат на геолого-разведочные работы. Эффективность таких затрат устойчиво снижалась. В 90-е гг. прогрессирующее истощение и падение эффективности вложений в ГРР столкнулись с резким сокращением инвестиций, в том числе и в геологоразведочные работы. Такое совпадение двух причин и привело к ситуации, которую сейчас можно наблюдать. По существу, НТК сейчас стоит перед дилеммой — продолжать попытки изыскания средств для наращивания ГРР, что и трудно, и малоэффективно, или изменить стратегию, сосредоточив имеющиеся средства на наиболее перспективных объектах, и мобилизовать имеющиеся в других звеньях “нефтяного цикла” резервы, способные преодолеть или значительно смягчить действие фактора ухудшения качества сырьевой базы (повышение нефтеотдачи, выявление высокопродуктивных зон на уже имеющихся месторождениях, пуск бездействующих скважин, повышение глубины нефтепереработки и т.д.). Сложившаяся крайне серьезная ситуация заставляет ускорить выбор.

К технико-технологическим мероприятиям, компенсирующим ухудшение минерально-сырьевой базы, способным дать скорейшую отдачу, относятся те, которые в значительной степени используют уже созданные активы и инфраструктуру. Востребованность этих мероприятий, а, следовательно, и время начала их широкого использования, будут определяться динамикой спроса на нефть и её ценой на внутреннем и мировом рынке, с одной стороны, и решением государства о применении методов экономического стимулирования указанных мероприятий, с другой стороны, вклад таких мероприятий следует оценивать как расширение минерально-сырьевой 5азы (в части извлекаемых запасов), что позволит частично финансировать их из источников, предназначенных для этих целей (ставки на воспроизводство минерально-сырьевой базы — ВМСБ), или, в случае привлечения заемного финансирования под государственные гарантии, обеспеченные ожидаемым приростом запасов, полученным в результате проведения указанных мероприятий. Основанием для финансирования из средств ВМСБ могут быть более высокие экономические показатели перечисленных мероприятий по сравнению с предлагаемыми геолого-разведочными работами, оцениваемые по единому критерию — увеличению извлекаемого потенциала недр.

Направлением действий, дающих более долгосрочную отдачу, является изменение стратегии геолого-разведочных работ. При этом целесообразно:

>  концентрировать в распоряжении нсфтегазодобывающих компаний, обеспечивающих наибольшую долю приростов запасов нефти и газа в стране, соответственно большую часть отчислений на ВМСБ в целом по Российской Федерации при условии выполнения этими компаниями геолого-развсдочных работ по подготовке высокодебитных и рентабельных в разработке запасов как в пределах России, так и на лицензионных участках, принадлежащих российским компаниям за рубежом;

>  предоставить пользователям недр использовать отчисления на ВМСБ в соответствии с федеральными программами геологического изучения недр на всей территории Российской Федерации вне зависимости от того, в каком из субъектов Российской Федерации находится источник отчислений;

>  предусмотреть формирование механизма зачета затрат на внедрение достижений НТП для повышения нефтеотдачи пластов (что эквивалентно альтернативном) геологоразведке пути увеличения запасов) за счет использования отчислений на ВМСБ.

В целом нормы и правила использования средств ВМСБ следует развивать в направлении максимального расширения свободы их использования в целевых рамках увеличения ресурсного потенциала, за исключением фиксированной части средств для финансирования фундаментальной и прикладной геологической науки и региональных исследований.

Политика ценообразования

В нефтяной отрасли на внутреннем рынке России одновременно применяются различные формы оплаты продукции, каждой из которой соответствует свой уровень цен:

>  при оплате “живыми” деньгами — на условиях предоплаты и в зависимости от сроков оплаты;

>  при оплате денежными суррогатами — предоплата векселями, применении зачетных схем поставок, бартерных сделках;

>  трансфертные цены на нефть, применяемые при поставках нефти от одного производственного подразделения вертикально интегрированной компании к другому (например, при поставках добытой нефти на собственные НПЗ компании).

Таким образом, на внутреннем рынке складывается не реальная, а виртуальная средняя цена на нефть и нефтепродукты, не отражающая ни платежеспособный спрос, ни реальную цену рынка.

Природный газ при действующих ценах на него является самым дешевым энергоносителем в стране, что привело к перекосам цен на взаимозаменяемые виды топлива. При рыночной динамике цен на уголь и искусственно замороженных ценах на газ, уголь в расчете на 1 т условного топлива во многих регионах стал дороже газа (хотя, с учетом экологических и прочих преимуществ, цены на газ в пересчете на условное топливо должны быть в 1,3... 1, 4 раза выше, чем цены на уголь). Дороже газа оказался на внутреннем рынке и мазут, ценообразование на который в мировой практике ведется по “остаточному” принципу. Например, в 1999 г. для одной из энергосистем центра России 1 т условного топлива стоила: в виде газа—263 р., угля—336 р., мазута—424р. (соотношение 1:1,3:1,6). В результате диспропорции в ценах и поэтому искусственно завышенной потребности в газе как наиболее дешевом виде топлива, доля угля в энергобалансе страны неоправданно снижается, что оказывает отрицательное влияние и на угольную промышленность, уменьшая спрос на ее продукцию и усугубляя социальные последствия закрытия дополнительных шахт. Еще быстрее сокращается и потребление мазута на электростанциях, неоправданно замещаемого также газом, — вдвое за последние 7 лет.

Отсутствует системный подход к ценообразованию со стороны государства:

•  в российской экономике сложился диспаритет цен на продукцию добывающих и обрабатывающих отраслей, особенно заметный после девальвации рубля в августе 1998 г. — индекс роста цен на нефть и нефтепродукты на внутреннем рынке значительно отстает от роста цен на промышленную продукцию;

•  разовая попытка государства затормозить рост цен путем подписания “картельного” Соглашения (в июне 1999 г.) не дает желаемого результата. Во-первых, ограниченный круг участников Соглашения, хотя в их число вошли крупнейшие производители страны, не может остановить рост цен на потребляемые ими товары и услуги, в результате не удается остановить рост себестоимости. Во-вторых, отсутствие механизма регулирования розничных цен при жестком регулировании оптовых цен приводит к еще большему разрыву между оптовыми и розничными ценами и оттоку прибыли от производителя в сферу торговли.


Повышению эффективности политики ценообразования могли бы способствовать:

•  либерализация (отмена государственного регулирования) цены на попутный нефтяной газ и продукты его переработки;

•  усиление контроля со стороны государства за порядком регулирования транспортных тарифов по перекачке нефти и нефтепродуктов, обеспечение прозрачность этих расчетов;

•  установление единых рублевых тарифов при транспортировке нефти и нефтепродуктов вне зависимости от поставок их на внутренний или внешний рынок и от вида пользователя;

•  ускорение работы по внедрению “банка качества нефтей” для обоснованной дифференциации цен;

•  введение института договорных цен на газ, поставляемый для производства экспортной продукции. Это позволит, с одной стороны, увеличить налогооблагаемую базу газовой промышленности, с другой — уменьшить возможность реализации продукции на внешнем рынке по демпинговым ценам за счет компаний НГК.

Налоговая политика

Налоговое законодательство, действующее в НТК, создано в 1992 г. Оно не было полностью адаптировано к рыночным условиям и поэтому носит чисто фискальный характер, преследуя цель наполнить бюджет любой ценой сегодня, даже за счет сокращения производства и производственной базы для его расширения, а, следовательно, и налогооблагаемой базы завтра.

Совершенствование действующей налоговой системы должно идти по пути ее упрощения, повышения ее гибкости и адаптивности, ориентированности на налогообложение прибыли. Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать фазу “естественной динамики”, на которой находится тот или иной проект. Следует учитывать сокращение рентной составляющей (в ряде случаев — до нуля), что должно найти свое отражение и в акцизной политике. Величина акциза должна соответствовать ренте на конкретном объекте. Следует ожидать появления большого числа безакцизных объектов, а налог на нормальную прибыль будет становиться доминирующим в структуре выплат государству. Для небольших объектов, операции на которых поддаются типизации, а результаты колеблются в небольших интервалах (например, гидроразрыв на отдельных месторождениях), могут быть введены иные специальные режимы налогообложения.

Конечной целью реформы системы налогообложения в НГК (и других минерально-сырьевых отраслях) должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов:

первый уровень — изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм изъятия— налог на прибыль);

второй уровень — изъятие государством разумно обоснованной части горной ренты, т.е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия “природного фактора”, отсутствующего в других отраслях экономики (механизм изъятия — роялти, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект),

третий уровень — изъятие государством разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т.е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм изъятия — налог на сверхприбыль, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).

Институциональная структура и
государственное регулирование НГК

Одним из основных путей повышения эффективности и конкурентоспособности НТК являются постоянные адаптивные изменения в соответствии с меняющимися условиями функционирования комплекса, включающие изменения:

•  используемых технологий;

•  условий налогообложения;

•  стратегий функционирования и развития добывающих компаний;

•  организационной структуры комплекса в части числа и типа компаний.

Последние два вида изменений, связанных с изменением норм и правил взаимодействия компаний и изменением организационной структуры комплекса, направленные на контроль и сокращение издержек, представляют собой институциональные изменения.

По мере изменения характеристик активов и изменения норм и правил (как технологических, так и экономических) должны меняться и правила, и формы взаимодействия хозяйственных единиц в рамках сектора в пределах той или иной нефтегазовой провинции. А именно, там, где раньше экономически более целесообразно было объединение смежных (или последовательных) технологических стадий в рамках единой собственности (т. е. под эгидой одной полностью или частично интегрированной компании), но затем данное объединение перестает давать желаемый эффект. Интегрированные (полностью или частично) компании из соображений экономической эффективности уступают места на отдельных объектах самостоятельным специализированным компаниям, оперирующим на региональном уровне. Данная тенденция является отражением более общей закономерности, связанной с прекращением получения эффекта экономии от масштаба (эффекта концентрации), вызванного уникальными или крупными размерами первоначально вовлекаемых в разработку месторождений.

Институциональные преобразования в рамках НГК предполагают:

•  формирование норм и правил, учитывающих динамические и региональные особенности основных активов сектора— месторождений углеводородного сырья;

•  изменение форм взаимодействия хозяйственных единиц в рамках НГК по мере изменения характеристик активов — замещение внутрифирменных связей и взаимодействий (в рамках единой собственности) межфирменными, основанными на контрактных отношениях различных узкоспециализированных компаний и операторов;

•  эволюцию организационной структуры сектора в рамках отдельных нефтегазовых провинций в направлении постепенного ослабления роли и значения крупных и интегрированных структур и компании, в связи с возникновением условий, не позволяющих этим институтам в полной мере реализовать свои организационные преимущества, и усиления роли средних и мелких специализированных структур и компаний;

•  перенос добывающей деятельности крупных интегрированных компаний в другие нефтегазоносные провинции, в другие страны и в другие регионы мира по мере исчерпания условий и предпосылок их дальнейшего эффективного функционирования в рамках отдельных провинций.

Тенденции изменения сырьевой базы диктуют необходимость законодательных и институциональных изменений в направлении диверсификации организационно-правовых структур, позволяющих дополнить экономический эффект снижения издержек путем экономии от масштаба, получаемый в рамках вертикально интегрированных нефтяных компаний, эффектом от специализации и инноваций, достигаемый в рамках иных организационно-правовых образований. Если не будет принят комплекс мер, нормализующих финансовое положение в отрасли и дающих возможность НГК самому обеспечить эффективное формирование инвестиционных ресурсов (как собственных, так и заемных), необходимых для конкурентоспособного развития, то стране не избежать дальнейшего снижения добычи, уровней которых не хватит для одновременного удовлетворения потребностей внутреннего рынка в углеводородном сырье и покрытия потребностей страны в экспорте углеводородов (без учета упущенной выгоды страны от утраты дополнительной налоговой базы и от утраты дополнительного спроса на продукцию сопряженных с НГК отраслей) (табл. 2, вариант 1).

Напротив, реализация комплекса мер, намеченных в «Основных концептуальных положениях развития нефтегазового комплекса России», может позволить поднять инвестиционную привлекательность российского НГК, обеспечить растущий спрос на инвестиции со стороны комплекса (вдвое за 10 лет) и выйти на уровни добычи, переработки и экспорта, предусмотренные по второму варианту табл. 2.

Таблица 2

Основные технико-экономические показатели нефтегазового комплекса на перспективу

Показатели 1999 г. 2005 г. 2010 г.
Вариант 1 Вариант 2 Вариант 1 Вариант 2
ДОБЫЧА

Нефти с газовым конденсатом, млн т

Газа, млрд. м3

 

302

590

 

225...230

580...625

 

285...335

650...680

 

230...250

630...650

 

310...335

700...735

ПЕРЕРАБОТКА НЕФТИ, млн. т 168 150...160 185...195 160...170 200...210
БУРЕНИЕ

Разведочное (на нефть и газ), млн м

Эксплуатационное (на нефть), млн м

 

1,4

5,0

 

1,4

1,0...1,5

 

2,1

3,5...12,0

 

1,4

1,7...3,0

 

2,2

8,0...12,0

ЭКСПОРТ

Нефти, млн т

Нефтепродуктов, млн т

Газа, млрд м3

 

132

44

194

 

70...75

25...30

201...246

 

97...137

35...45

266

 

70... 80

15...20

200...205

 

110...125

32...35

270...285

СПРОС НА ИНВЕСТИЦИИ, млрд р 104 160 159...167 177...180 206...211



*     Полностью «Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России» опубликованы в специальном приложении к журналу "Нефтегазовая вертикаль", 2000, № 1.