А.Конопляник, М.Субботин

17. «ПРИРОДНЫЕ» КОМИТЕТЫ СРАЖАЮТСЯ
С НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
1


В последнее время на страницах периодической печати появилось немало статей, посвященных принятию в России концессионного законодательства, активного внедрения в хозяйственную практику гражданско-правовых норм. Многие авторы видят в этом механизм создания стабильных и взаимовыгодных отношений между государством и инвестором, механизм, который может обеспечить реальный выход страны из нынешнего инвестиционного тупика даже в условиях инфляции, отсутствия стройной налоговой системы, политической и законодательной нестабильности и при прочих хорошо известных атрибутах нашей повседневной жизни. Есть и другая позиция. Ее сторонники считают, что нужно всеми силами держаться за ныне действующую публично-правовую систему, которая все больше приходит в противоречие и с новым российским законодательством (речь идет в первую очередь об экономической конституции страны — Гражданском Кодексе), и с мировыми тенденциями, и, как показывает практика, не только не обеспечивает приток инвестиций, а попросту гонит их из страны. Весьма активно такая позиция заявлена представителями Комитета по природным ресурсам Госдумы РФ. Очевидно, она имеет своих сторонников. Поэтому важно услышать их аргументы и оценить.

Напомним, что 24 февраля 1995 г. состоялось заседание Госдумы, на котором в первом чтении был принят закон “О соглашениях о разделе продукции” и отклонен закон “О концессионных и иных договорах” (при том, что 162 чел. проголосовало “за”, 19 — “против” и 7 — “воздержалось, т.е. законопроект — даже несмотря на более чем благожелательное к нему отношение, что ясно следует из результатов голосования — не смог набрать необходимых 225 голосов). При обсуждении проектов содокладчиками выступили представители Комитета по природным ресурсам депутаты В.С.Суренков и В.Б.Подмаско. Поскольку их подходы к проблеме во многом определяют позицию Комитета и отражают взгляды определенной группы заинтересованных лиц, накануне нового тура обсуждения соответствующих законопроектов в Госдуме важно проанализировать существо их позиции.

По закону о СРП дискуссия развернулась в основном вокруг нескольких проблем: о его взаимосвязи с законом “О недрах”, о соотношении соглашения и лицензии и, наконец, об уступке прав пользования недрами. Прежде всего, напомним, что действующий закон “Об иностранных инвестициях в РСФСР” в ст. 40 прямо указывает, что “предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности... осуществляется... В ПОРЯДКЕ, УСТАНОВЛЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ РСФСР О КОНЦЕССИЯХ”. (Здесь и далее выделено нами — Авт.) Пример с одним лишь законом “Об иностранных инвестициях...” наглядно демонстрирует тот факт, что вопросы недропользования регулируются не одним законом “О недрах”, а НЕСКОЛЬКИМИ законодательными актами Российской Федерации и, в первую очередь, естественно, Гражданским Кодексом РФ (ГК). Поэтому чрезмерно упрощенная логическая конструкция — “комитет рассматривает соглашение с разделом продукции как одну из форм пользования недрами, а пользование недрами регламентируется действующим законом “О недрах” (здесь и далее цитируется по Стенограмме заседания — Авт.) — и по сути неверна, и не выдерживает проверки действующим законодательством.

Г-н Суренков возражает против возникновения прав недропользования на основе соглашения: “Тем самым делается попытка, — утверждает он, — образно говоря, поставить телегу впереди лошади. То есть, не получив прав на пользование недрами, уже договариваться о дележе продукции”. Однако, если государство уже выдало лицензию, как предлагает Суренков, то инвестор вовсе не обязан еще что-либо с ним обсуждать — время засучив рукава работать, а переговорный “поезд” ушел... Напротив, законом об СРП предлагается сначала соглашение покупателя и продавца о “цене”, а потом — “чек”. Хотелось бы понять, что не устраивает оппонента? Когда он покупает товар, он обсуждает его цену ДО или ПОСЛЕ приобретения? Т.Джефферсон утверждал: “Законы пишутся для обыкновенных людей, поэтому они должны основываться на обыкновенных правилах здравого смысла”.

Дальше следуют уже хорошо знакомые стандартные обвинения:

“В этом случае нарушается единый порядок пользования недрами”, “нарушается единая система государственного учета и регистрации участков недр, передаваемых в пользование”. Да, ничего подобного! Порядок пользования остается единым, но создается альтернативный порядок предоставления недр в пользование. А поскольку законопроектом о СРП предполагается наличие лицензии, то учет и регистрация могут остаться прежними. Лицензия согласно законопроекту о СРП сохраняется, как документ удостоверяющий это право, но приобретает иное правовое значение: в форме вытекающего из соглашения обязательства государства по выдаче этого документа. Что было бы (и что происходит каждодневно), если бы лицензия по-прежнему носила разрешительный характер? Государство по ограниченному списку критериев, вынесенному в условия конкурса и фактически составляющему своего рода “цену” права пользования недрами, выдает лицензию его победителю. Такая “цена” в этом случае определяется заранее по разумению властей: если не нашлось инвесторов, желающих заняться разработкой недр, значит условия были излишне жесткими, а если на конкурс пришло много инвесторов, значит цена была низкой — государство продешевило, разбазарило народное достояние. Закон о СРП призван покончить с этой бесхозяйственностью, Комитет по природным ресурсам стремится сохранить все как есть...

Помимо порядка получения разрешения на пользование недрами через конкурсы и аукционы, можно либо запретить проведение прямых переговоров, (закон “О недрах”), либо разрешить, специально оговорив их процедуру (законопроекты о концессиях и о СРП). Конкурсы и аукционы в принципе обеспечивают большую состязательность среди инвесторов и в ряде случаев — наибольшие финансовые поступления государству. Опасность же прямых переговоров в том, что ограничивая конкуренцию инвесторов, они могут дать в руки чиновников право предоставлять концессию по своему усмотрению. Тем самым существует опасность возникновения огромных возможностей для коррупции.

Вместе с тем соображения конфиденциальности, а иногда и простой целесообразности в жизни играют решающую роль. Интересы национальной безопасности при сдаче в концессию рудника на территории бывшего или действующего оборонного объекта или концессия на конверсию оборонного предприятия могут потребовать ведения прямых переговоров с предельно ограниченным кругом соискателей. Трудно представить себе, каким образом можно в этих случаях обеспечить полной информацией всех изъявивших желание принять участие в конкурсе или аукционе. Неизбежность ограничения в некоторых случаях конкурсной процедуры фактически признана появлением закрытых, так называемых “специальных” конкурсов в Положении о порядке лицензирования пользования недрами. Разработчики закона “О недрах” и их сторонники считают, что при отсутствии законной возможности ведения прямых переговоров достаточно ввести некоторые специальные дискриминационные оговорки в порядок проведения конкурсов и аукционов и... “враг не пройдет”. Однако вопреки их благим намерениям и “независимо от их воли и желания” в этом случае контролировать “чистоту” конкурсов и аукционов становится практически невозможно и начинается повсеместное перерождение конкурсов и аукционов в прямые переговоры.

Иной путь—узаконить возможность прямых переговоров и разработать специальное Положение о порядке заключения и исполнения соглашений о СРП, где и определить детальную регламентацию (в каких случаях и в каком порядке проводятся прямые переговоры, каким образом осуществляется контроль, проводится необходимая экспертиза и т.п.). Проект такого Положения — в составе пакета нормативных документов к Указу Президента № 2285 был подготовлен еще в середине прошлого года. Если он кого-то по каким-то причинам не устраивает (о чем, правда, никто не заявлял), можно еще подумать, но в конце концов предложить такой механизм контроля и учета, чтобы все могли бы быть твердо уверены, что уж конкурсы и аукционы действительно являются таковыми, а неправеднее попытки чиновников от лица государства — всеми правдами и неправдами — под прикрытием псевдоконкурсов протащить своего” инвестора будут обнаружены и обжалованы.

Г-н Суренков утверждает, что в законопроекте о СРП “уступка прав пользования недрами... противоречит (?) действующему законодательству”, “свободна от любых ограничений”(?), но тем не менее в итоге оказывается, что “в принципе такая уступка возможна?!). Все-таки “противоречит” или “возможна”? А ведь, вообще говоря, такая уступка вполне соответствует и ГК, и даже не противоречит закону “О недрах”, в котором специально оговариваются случаи уступки, “предусмотренные федеральными законами” (ст. 17). Напомним, что после третьего чтения закона “О недрах” Президент отклонил его и направил на новое рассмотрение, сославшись в своем письме № Пр-10 от 4 января 1995 г., в том числе, на статью 130 ГК, которая отнесла участки недр к недвижимому имуществу, и указав, что полное запрещение отчуждения участков недр “приведет к необоснованному ограничению экономического оборота”. В окончательной редакции закона “О недрах” появилась фраза: “Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами”. (Ст. 1-2) Подчеркнем — “законами” (разными!), а не законом “О недрах”, “могут отчуждаться и переходить” и — “допускается”! Если бы автор прочитал ст. 16 критикуемого им закона о СРП, то увидел бы и там сразу НЕСКОЛЬКО ограничений: уступка прав возможна либо “при условии письменного уведомления (инвестором —Авт.) об этом государства... и принятия на себя ответственности за соблюдение условий соглашения”, либо “только с письменного согласия государства” при соблюдении к тому же еще целого ряда условий... Если уж это — свобода “от любых ограничений”, то в какие же арестантские робы собирается обрядить инвестора г-н Суренков?..

В Отзыве Роскомнедр РФ № ВЩ-26/722 от 14.03.95, подписанном В.Н.Щербаковым (едва ли не буквально совпадающим с Отзывом Комитета Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям) опять все те же “мифы и легенды” Комитета по природным ресурсам: законопроект об СРП, “фактически отменяя институт лицензирования”, “ущемляет суверенные права государства”, “бесконтрольная передача права... пользования недрами”, “первичность лицензии”... Нет инвестиций при ныне действующей лицензионной системе и впредь не будет.

При обсуждении законопроекта “О концессионных и иных договорах” оппонентов представлял г-н Подмаско, продемонстрировавший весьма своеобразные представления о концессии: “концессия никогда не была гражданско-правовым институтом”, “концессия — это просто односторонний акт”, “концессия есть односторонний акт уступки суверенных прав”, “название “концессионный договор” — это на самом деле новообраз, это, проще говоря, наворот” (лексика сама по себе показательная —Авт.), “западная практика недропользования применяет тип соглашения, который можно назвать соглашением концессионного типа. Но это — не концессия и никакого отношения к ней не имеет”. Что за единая “западная практика”? Как концессионное соглашение, или пусть даже “соглашение концессионного типа”, может не иметь “никакого отношения” к концессии?! Неужели это все — всерьез?! Неужели людям, взявшим на себя высокую ответственность выступать от имени Комитета Госдумы, нужно доказывать столь хорошо известные для специалиста вещи, что любая концессия фиксируется в договоре, что за рубежом во взаимоотношениях государства и частного инвестора действуют системы общего (или англо-саксонского) и континентального права, что они могут разительно различаться, а могут быть очень близки по содержанию (условиям) конкретных договоров, а сами концессионные договора отличаются чрезвычайным разнообразием, учитывающим национальную специфику и т.п.?!

Именно знание теории и практики богатого опыта концессий, отечественного и зарубежного, анализ конкретной экономической ситуации в России в середине 90-х гг. заставили авторов соответствующих “думских” законопроектов сделать выбор в пользу именно такой, а не иной модели концессионного законодательства. Это — не случайный, а глубоко продуманный выбор, и все, от кого зависит нормализация социально-политической обстановки в стране, кто заинтересован в создании предпосылок для экономического подъема должны это осознать.

“Серьезные” обвинения были предъявлены авторам законопроекта о СРП на базе “анализа” ст. 127 ГК: “Разработчики демонстрируют или незнание Гражданского Кодекса или нежелание работать с этим документом”, ГК “предусматривает совершенно другой путь решения проблемы. Статья 127... предусматривает разработку и принятие закона об иммунитете государства и государственной собственности. Суть этого закона в том. что в определенных случаях государство само на себя будет накладывать ограничения или отказываться от иммунитета своего имущества...”.

Что ж, обратимся к главе 5 ГК— “Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством”, в которой вовсе НЕ ОДНА, а ЧЕТЫРЕ статьи — 124-127. Там, в частности, указывается, что “Российская Федерация, субъекты... выступают в отношениях регулируемых гражданским законодательством, НА РАВНЫХ НАЧАЛАХ с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами” (ст. 124), а г-н Подмаско настаивает, что государство-суверен “всегда выше, он всегда, безусловно, недосягаем для другой стороны любого договора, любого субъекта гражданского права”. В ГК отмечается: “ОБРАЩЕНИЕ ВЗЫСКАНИЯ НА землю и другие ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ДОПУСКАЕТСЯ в случаях, предусмотренных законом” (ст.126), а г-н Подмаско продолжает упорно повторять, что “собственником природных ресурсов... и прежде всего недр является государство-суверен”, а он в любом случае “не является и не может быть полноценным субъектом гражданских прав”. Оставим на совести автора идею о “неполноценности” государства-суверена, отметим другое— похоже, кроме ст. 127 (которую он еще и трактует по-своему), оппонент не желает принимать во внимание никакие другие статьи ГК?!

Занимателен и стиль выступления г-на Подмаско: “следует категорически заявить”, “категорически неверно” (дважды), “категорически заблуждаются”, “об отклонении, категорическом отклонении”. И наконец, следует призыв к практическому саботажу: “будем стараться воспрепятствовать”, “призываю отвергнуть этот законопроект”, “призываю отклонить законопроект раз и навсегда”. Тут уж вмешался Председатель Госдумы И.Рыбкин: “То, что вы предлагаете, это за пределами Регламента. Мы никому не можем ничего запретить”. Однако, по-видимому, услышан не был...

И вот в своем Отзыве № 3.12-327 от 23.03.95 накануне вынесения законопроекта о СРП на вторые чтения Председатель Комитета Н.П.Астафьев пишет: “Без принятия концептуальных поправок (напомним, что после принятия законопроекта о СРП, а речь идет о нем, в первом чтении — это абсолютно незаконное требование! — Авт.) о первичности Закона РФ “О недрах” по отношению к проекту “О соглашениях о разделе продукции”, о первичности лицензии на пользование недрами по отношению к соглашению о разделе продукции и о недопустимости уступки прав в существующей редакции Комитет по природным ресурсам вынужден будет поставить перед Государственной Думой вопрос о необходимости повторного рассмотрения законопроекта “О соглашениях о разделе продукции” в первом чтении”. (Если к этому добавить, что в Отзыве раздел продукции трактуется “как форма оплаты труда” и говорится о “льготном налоговом режиме”, возникает вопрос: насколько прояснен для его авторов предмет разговора?) Тональность же и существо Отзыва, по-видимому, в дополнительных комментариях не нуждаются:

оружие проржавело, аргументы все те же, но инициативные, хотя и немногочисленные, борцы с инвестициями сдаваться не собираются...


1 “Финансовые Известия”, 1995, 27 апреля.

Далее -> 18. ВМЕСТО НАЛОГОВ—РАЗДЕЛ ПРОДУКЦИИ


СОДЕРЖАНИЕ