8. О ФОРМАХ ПРИВЛЕЧЕНИЯ
ИНОСТРАННОГО КАПИТАЛА
В НЕФТЯНУЮ ПРОМЫШЛЕННОСТЬ
РОССИИ1
Привлечение иностранных инвестиций для освоения нефтегазовых месторождений страны возможно как в наиболее привычных для советской экономики кредитной и компенсационной формах, так и в виде прямых капиталовложений. Исходя из исторического опыта СССР по использованию западных кредитов и применению компенсационных сделок, следует признать, что для повышения эффективности использования вложенных средств наиболее приемлемы, по-видимому, прямые инвестиции.
Удельные капиталовложения в энерго-сырьевые объекты, как правило. очень велики и возрастают по мере перехода к освоению глубокозалегающих месторождений, расположенных в более сложных климатических и геологических условиях, удаления топливных баз на север и восток в необжитые районы, отдаленные от основных центров энергопотребления, выхода на шельф. Поэтому освоение новых месторождений, особенно в нетрадиционных районах, требует, как правило, больших "единичных" капиталовложений.
Например, ресурсная база месторождений п-ва Ямал и прилегающей акватории Карского моря создает необходимые условия для организации крупномасштабной добычи газа: по оценке специалистов в регионе можно добывать газа до 250-300 млрд. мЗ/год, а в перспективе - до 400-500 млрд. мЗ/год. Если исходить из расчетов В. Эскина (ИНЭИ), то освоение всей группы месторождений п-ова Ямал на такие уровни добычи с последующим транспортом в Европу потребует от 90-105 до 140-175 млрд. долл. в ценах 1989 г. С учетом других данных (например, цифр, подготовленных Министерством экономики и прогнозирования СССР в конце мая 1991 г.) потребуется от 50-60 до 80-100 млрд. долл. в ценах 1989 г. На разработку только Бованенковского месторождения при максимальной добыче газа 160 млрд. мЗ/год с учетом затрат на строительство магистрального газопровода в Европу может понадобиться, по мнению В. Эскина, примерно 56 млрд. долл. инвестиций в ценах 1989 г.
Очевидно, такие крупные долгосрочные инвестиции не в состоянии обеспечить ни одна отдельно взятая иностранная фирма как бы велика она ни была, и тем более из собственных средств. Таким образом, речь идет о возможности привлечения иностранного капитала в виде консорциумов фирм, использующих свои собственные и заемные средства для финансирования крупных проектов. В такие консорциумы будут, по-видимому, входить не только фирмы, представляющие производительный капитал нефтегазового бизнеса, но и представители финансово-кредитного сообщества (банки, инвестиционные фонды, страховые компании и др.).
Следовательно, с западной стороны к участию в освоении отечественного нефтегазового рынка неизбежно окажется привлечено множество хозяйственных субъектов, представляющих различные сферы экономической деятельности. Наиболее серьезные из них будут работать только по общепринятым в западном бизнесе правилам и не станут подчиняться изменениям в экономике и праве, не соответствующим этим правилам, поскольку слишком высоко будут оценивать для себя комплексный риск огромных долгосрочных инвестиций в нашу энергетику. В противном случае нам придется иметь дело с западной стороной в лице экономических аутсайдеров либо представителей заведомо недобросовестной части бизнеса, а это, как нетрудно догадаться, приведет в тупик.
В какой же степени существующие в нашей стране законодательно допустимые формы иностранных инвестиций отвечают этому требованию? Будем исходить из того, что иностранные инвесторы вынуждены принимать во внимание как республиканские, так и союзные законодательные акты, в той или иной степени регламентирующие их деятельность. Такими основными законодательными актами являются "Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР" и закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Они являются законодательными актами общего (непрямого) действия, т.е. в них определены общие принципы (как записано в преамбуле Союзных "Основ") или основы (как записано в преамбуле Российского закона) осуществления иностранных инвестиций на соответствующей территории.
В соответствии со ст. 3 и 6 союзных "Основ" и ст. 3 Российского закона возможные формы осуществления иностранных инвестиций применительно к энергосырьевой сфере включают:
- долевое участие в предприятиях с советскими юридическими лицами (совместные предприятия);
- создание предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам;
- приобретение прав пользования землей и природными ресурсами;
- иные формы осуществления иностранных инвестиций, не запрещенные действующим на соответствующей территории законодательством .
В соответствии со ст. 6 союзных "Основ" и ст. 20 Российского закона соответствующими законодательными актами может быть определен перечень видов деятельности, которыми иностранные инвесторы могут заниматься только на основании специального разрешения. Пока такие перечни отсутствуют, однако в процессе подготовки находится Положение о порядке лицензирования пользования недрами, в сферу действия которого попадают и углеводороды.
Законодательные акты прямого действия в отношении предприятий, полностью принадлежащих иностранному инвестору, также отсутствуют. В соответствии со ст. 14 союзных "Основ", создание таких предприятий регламентируется законодательными актами соответствующей Республики. Однако в Российском законе его порядок определен в общем виде (гл. 3 и 4), непригодном, по моему мнению, для применения в случае рассматриваемых проектов.
Приобретение прав пользования землей и другими природными ресурсами регламентируется ст. 41 "Концессионные договоры" союзных "Основ" и одноименной ст. 40 Российского закона. Однако и в том, и в другом случае она не является нормой прямого действия. В Российском законе содержится отсылка к пока отсутствующему законодательству РФ о концессиях, в союзных "Основах" - к соответствующим законодательным актам Союза ССР и республик.
Проект союзного концессионного законодательства был подготовлен еще до августовских событий 1991 г., причем в двух независимых вариантах:
- 1) "О порядке предоставления концессий зарубежным странам и компаниям" - рабочей группой Министерства экономики и прогнозирования СССР;
- 2) "Об иностранных концессионных предприятиях (концессиях) в СССР" - Ю. Кодриковым и А. Донгаровым.
Однако обе редакции этого отсутствующего пока закона, по моему мнению, требуют кардинальной переделки, причем даже не столько потому, что после 19-21 августа изменилось соотношение союзных (или межреспубликанских) и республиканских приоритетов. Гораздо опаснее то, что все четыре документа вольно или невольно сводят экономико-организационные формы иностранного участия в разведке, разработке и эксплуатации месторождений природных ресурсов в стране лишь к форме концессий, т.е. только к одной форме производственных соглашений между принимающей страной и иностранной фирмой, к тому же, как будет показано далее, не самой подходящей для нас в настоящее время.
Кроме того, этот подход в принципе неприемлем и в той его части, где предлагается предоставлять концессии "странам". Концессии и другие виды производственных соглашений предоставляются иностранным фирмам как производственным единицам для производственной деятельности, а страна является государственным образованием, причем функциональные задачи у нее иные, чем у фирмы. Поэтому подобная формула концессионной политики по меньшей мере представляется странной.
Указанные недостатки такого понимания концессионного законодательства должны быть преодолены в готовящейся в настоящее время российской его редакции. Последняя не сводит экономико-организационные формы иностранного участия в освоении природных ресурсов республики только к концессиям, а предполагает разрешить и другие известные их формы: продакшн шэринг, риск-сервисные контракты и другие, т.е. все, что успешно применяется в мировой практике. Однако пока эти законы вступят в силу, возможны отрицательные проявления "переходного периода", обусловленные наличием только указанной 40-й статьи, которая, как оказалось, допускает более чем расширенное трактование.
Одно из таких проявлений уже имеет место. Речь идет о российско-канадском СП "КомиАрктикОйл" с уставным капиталом 178 млн. канадских дол., учредителями которого являются ПО "Коминефть" Минтопэнерго РСФСР и компания "Галф Канада Рисорсиз Лтд". Сферой действия СП на начальном этапе будут являться разработка нового месторождения Верхний Возей (запасы которого уже подготовлены советской стороной) и повышение нефтеотдачи на Возей-ском месторождении. Распоряжением СМ РСФСР от 2 ноября 1991 г. Минфину РСФСР предписывалось зарегистрировать данное СП, а российским Минэкономики, Минтопэнерго. Госкомгеологии, Минфину и Минюсту совместно с ПО "Коминефть" - представить в СМ РСФСР в пятидневный (!?) срок проект концессионного договора с компанией "Галф Канада Рисорсиз Лтд".
Однако сфера деятельности данного СП не содержит предмета концессионного соглашения. Более того, никто из опрошенных мной специалистов, разбирающихся в типологии нефтяных производственных соглашений между принимающей страной и иностранной фирмой, также не смог подвести под него концессионную основу. Не увидели здесь предмета концессии и эксперты "Галф", хотя и попытались честно подготовить такой проект в соответствии с распоряжением Совмина в указанный кратчайший срок. Кроме того, непонятно, например, при чем здесь концессионный договор (и, кстати, кого именно с советской стороны?) с компанией "Галф", если в качестве юридического лица СП "КомиАрктикОйл" было зарегистрировано 5 ноября.
На сегодняшний день единственной законодательно разработанной нормой прямого действия в отношении прямых иностранных инвестиций являются совместные предприятия, деятельность которых регламентируется целым набором законодательных актов, начиная с известных Указа Верховного Совета СССР и Постановления СМ СССР № 48 и № 49 от 13 января 1987 г. и последовавших за ними указов, постановлений и нормативно-методических документов.
Однако, если оценивать указанную форму привлечения иностранных инвестиций не по числу формально заключенных СП, то нынешняя (третья в истории России/СССР) волна (первая пришлась на годы первой промышленной революции конца XIX - начала XX вв.. вторая - на годы НЭПа) характеризуется весьма скромными успехами в их реальной производственной деятельности, особенно в энерго-сырьевых отраслях, являющихся повсеместно за пределами нашей страны объектом повышенного внимания потенциальных инвесторов.
Почти пятилетняя "новейшая" история зарубежных инвестиций в советскую экономику однозначно свидетельствует о том, что развитие взаимоотношений с иностранными фирмами продолжает пока строиться практически без учета мирового исторического опыта и современной практики. Это является, на наш взгляд, одной из причин трудностей, возникающих при реализации даже тех немногих проектов с участием иностранного капитала, которые создавались и (или) создаются в энерго-сырьевой сфере (два Сахалинских проекта: с фирмами СОДЕКО и Мак-Дермотт/Мицуи, СП "Тенгизшевройл" и др.).
Парадоксальным является и то, что действующее законодательство о СП относительно предприятий энерго-сырьевой сферы невыгодно нам самим, в первую очередь потому, что оно подготовлено без учета специфики добывающих отраслей. Оно как бы игнорирует существование платного недропользования и горной ренты, в результате отсутствуют как выплаты владельцу недр, так и оценка ресурсного вклада принимающей страны при определении вкладов сторон в уставный фонд СП. Это приводит к занижению эквивалентного вклада иностранной фирмы в уставный фонд: при наличии оценки ресурсов принимающей страны вклад иностранной фирмы должен был бы увеличиться на такую же величину или соответствующим образом должна была бы возрасти доля распределяемой прибыли в пользу принимающей страны.
К тому же существующее законодательство об СП предоставляет иностранным фирмам, действующим в энерго-сырьевой сфере, слишком (и, по-видимому, необоснованно) либеральный по сравнению с мировой практикой налоговый режим. Так, максимальная налоговая ставка, распространяющаяся на предприятия с иностранным участием в советской экономике, в том числе и в энерго-сырьевой сфере, составляет пока 30%, т.е. находится в среднем диапазоне ставок обычного подоходного налога на прибыль корпораций (колеблются от 0 до 70%); почти вдвое меньше уровня фактического налогообложения предприятий энерго-сырьевой сферы в современной мировой практике (на начало 1985 г. максимальная ставка подоходного налога в нефтяной промышленности средневзвешенная по числу государств составляла 48,15%, по уровню добычи за 1984 г. - 57,77%); более чем вдвое ниже средних ставок специального налога на прибыли нефтяных корпораций (составляют, как правило, 50-85%).
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством ни одна из возможных форм участия иностранных фирм в освоении российских месторождений энергоресурсов кроме "иных, не запрещенных действующим на соответствующей территории законодательством", не представляет пока для них широкомасштабного практического интереса. В то же время в мировой нефтегазовой промышленности история договорно-правовых взаимоотношений принимающих стран с иностранными фирмами насчитывает более 90 лет. За это время выработаны и отшлифованы на практике такие формы производственных соглашений, законодательное внедрение которых в хозяйственную жизнь будет не сдерживать (как в настоящее время), а стимулировать вовлечение иностранных фирм в энерго-сырьевые отрасли советской экономики.
Все действующие в мировой нефтегазодобывающей отрасли производственные соглашения иностранных фирм с принимающими странами можно разделить на две основные категории: концессии и контракты (подрядные соглашения). Различают концессии традиционного типа и модернизированные. Контракты делятся на контракты о разделе продукции и на предоставление услуг, в том числе с риском и без риска.
В качестве базисного вида соглашения для экономических условий "переходного периода" нашей страны к рыночной экономике, по моему мнению, является контракт о разделе продукции (продакшн-шэринг). Это обусловлено двумя причинами.
Во-первых, в случае концессии осуществляется максимизация финансовых (налоговых) поступлений в казну принимающей страны в национальной валюте (в нашем случае - в виде неконвертируемых рублей), а при продакшн-шэринг - максимизация поступлений в распоряжение принимающей страны в виде "конвертируемого" товара - нефти.
Во-вторых, если при концессии принимающая страна, как правило, изолирована от участия в активной производственной деятельности в рамках соглашения, то в случае продакшн-шэринга национальная нефтяная компания, образующая совместное предприятие с иностранной фирмой, принимает в этой деятельности самое непосредственное участие. Этим создаются предпосылки для более эффективного освоения западной техники, технологий, ноу-хау, создается возможность напрямую приобщиться к более высокой производственной культуре.
Видимо, более подходящим для нас, чем концессия, был бы и контракт на предоставление услуг с риском, также позволяющий владельцу недр принять прямое участие в их освоении. Однако распределить риск между сторонами нам, очевидно, не позволит неустойчивое финансовое положение, а полное переложение риска поисково-разведочных работ на иностранные фирмы чревато крупными компенсационными выплатами, уменьшающими потенциальные поступления в республиканские бюджеты. Этот вид контракта в условиях неконвертируемости рубля вероятно будет малоинтересен в чистом виде и для самих фирм. Скорее возможны модификации, приближающие его к продакшн-шэрингу.
К сожалению, и продакшн-шэринг, и риск-сервисный контракт остаются пока в нашей стране вне разрешенных законом. Однако, судя по последней редакции проекта Закона РСФСР "О недрах", принятие его (возможно в первой половине 1992 г.) и последующего "Закона о нефти" поправит данное нелогичное, на мой взгляд, законодательное положение, и приведет его в соответствие с мировой практикой.