На заседании Правительства РФ 11 сентября 1997 г. в ходе обсуждения правительственной инвестиционной программы возникла дискуссия о факторах и "локомотивах" экономического роста в России. Было высказано мнение, что на рост прямых инвестиций в реальный сектор экономики рассчитывать рано, что инвестиции "повернутся к производству" скорее всего на рубеже 1998 и 1999 г., что их росту вначале будет способствовать стимулирование платежеспособного спроса. Однако можно внести существенные уточнения в эту дискуссию, продемонстрировав уже сегодня готовность российских и западных компаний к прямым инвестициям в реальный сектор экономики, если этим реальным сектором является нефтегазовая отрасль (а через нее - и высокотехнологичные конверсионные производства ВПК), если инвестиции в ТЭК будут осуществляться на условиях СРП, и если развитие законодательства о СРП будет подкреплено дальнейшими шагами.

    1.  Нефтегазовая отрасль как локомотив экономического роста России.
    Нефтегазовый комплекс характеризуется не только высоким и устойчивым внутренним и экспортным (т.е. реальным платежеспособным) спросом на собственную продукцию, но и высоким мультипликативным эффектом, т.е. создает высокий уровень спроса на продукцию сопряженных с ним отраслей. Расчеты, проведенные НСФ и КЕПС РАН, показали, что для России "нефтегазовый" мультипликатор равен 1.9 и соответствует уровню других нефтедобывающих промышленно развитых стран (табл. 1). Расчеты, проведенные автором по Приобскому проекту, показали, что доходы российской стороны по "машиностроительной" линии (через размещение заказов у российских подрядчиков, перевозчиков и т.д.) могут в 2 раза превысить аналогичные ее доходы по "нефтяной" линии.

Таблица 1

    С перемещением сырьевой базы нефтегазодобычи на восток, север и, особенно, на шельф арктических морей нефтегазовый комплекс предъявляет растущий конкурентный спрос на наукоемкую, высокотехнологичную продукцию обрабатывающих отраслей промышленности. Основной наукоемкий производственный потенциал страны сосредоточен в отраслях ВПК. Его конверсия на производство нефтегазового оборудования является сугубо экономической задачей. Она заключается в обеспечении гарантированной окупаемости инвестиций в производство оборудования для нефтегазовой отрасли за счет реализации углеводородов, добытых в проектах освоения месторождений нефти и газа, обеспечивших спрос на указанное оборудование. Таким образом, существует объективная основа для взаимовыгодного взаимодействия отраслей ТЭК и ВПК.
    При реализации этой задачи можно ожидать больших позитивных последствий для экономики страны в целом от инвестиций в разрабатываемые на условиях СРП нефтегазовые проекты с учетом как прямого, так и косвенного эффекта этих инвестиций. Расчеты, проведенные НСФ и КЕПС РАН по шести проектам СРП с высокой долей иностранного участия показали, что доля российского компонента в затратной части этих проектов превышает 70% (от 56% в капитальном строительстве до 100% в транспортных услугах), в итоге почти 90% полного дохода от реализации этих проектов остается в России (табл. 2,3). При реализации последующих проектов СРП, в которых доля российского участия, очевидно, будет более высокой (как среди инвесторов, так и среди подрядчиков), позитивное влияние СРП на российскую экономику, особенно в части косвенных доходов, будет еще более значительным. Особенно, если удастся обеспечить широкомасштабное вовлечение отраслей ВПК в производство оборудования для отраслей ТЭК.

Таблица 2   ВЛИЯНИЕ СРП НА РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ Доля российского компонента в затратной части шести проектов СРП, % - в капитальном строительстве - в эксплуатационных расходах - в транспортных услугах - в среднем - 56 - 80 - 100 - 72

Таблица 3   Распределение полного дохода от реализации шести проектов СРП, % - доходы российского государства (как собственника недр) - доля негосударственного сектора России, включая российских инвесторов, участвующих в проектах - доля зарубежных инвесторов - доля прочих участников - 43 - 44 - 7 - 6

    Учитывая специфический характер производства ВПК (нацеленность на производство единичных объектов с уникальными свойствами) и потребность со стороны ТЭК именно в таком оборудовании при освоении шельфа вообще и арктического, в частности, взаимодействие отраслей ВПК и отраслей ТЭК в этих вопросах представляет собой уникальную ситуацию, когда технические возможности и ноу-хау ВПК (судостроителей) изначально соответствуют требованиям потенциального заказчика. Таким образом, мы стоим на пороге создания в стране новой конкурентоспособной отрасли. Все необходимые технические и технологические предпосылки для этого имеются.

    2.  Закон "О СРП" - правовая основа проектного финансирования.
    Основополагающим элементом разумной экономической политики является создание благоприятного инвестиционного климата, стимулирующего инвесторов к вложению производственного и финансового капитала в долгосрочные и капиталоемкие нефтегазовые проекты:
    -  законодательство должно обеспечивать стабильность,
    -  налогообложение должно быть умеренным и рациональным,
    -  институциональная среда должна быть прозрачной.
    Только совокупность этих факторов может обеспечить необходимые стимулы для инвестора к реализации проекта, а для финансово-банковского сообщества -стимулы к финансированию этого проекта. Речь идет о необходимости создания законодательной базы для проектного финансирования.
    Первый шаг на этом пути сделан с принятием закона "О СРП" в его сегодняшней версии. Дальнейшее его совершенствование должно идти в направлении повышения "финансируемости" этого раздела законодательства, т.е. введения в сам закон "О СРП" и в связанные с ним законодательные акты норм, отражающих баланс интересов не только Государства (в лице федеральных и региональных властей) и инвестора, как сторон самого СРП, но и всех других участников процесса "проектного финансирования" (т.е. смежников), без участия которых ни один проект СРП не может быть реализован. Речь идет, в первую очередь, о финансово-банковском сообществе (снижение рисков заемного финансирования), а также о производителях оборудования, если государственная политика предусматривает стимулирование внутреннего конкурентоспособного производства.
    С учетом сложного финансового положения многих отечественных производственных компаний, механизм "проектного финансирования" представляет им реальную и более предпочтительную возможность для организации крупномасштабного финансирования нефтегазовых проектов, чем "корпоративное финансирование". При этом мы исходим из понимания того, что государственное финансирование уже не будет являться значимым источником финансирования инвестиционных проектов в минерально-сырьевых отраслях.

    3.  СРП: сфера применения.
    Создавая режим СРП как альтернативу существующему лицензионному режиму, разработчики не предполагали заменить все лицензии на СРП. Идея заключалась в формировании двух параллельных и равноправных режимов не-дропользования, конкурирующих между собой за инвестора. Это создавало бы дополнительные стимулы к совершенствованию каждого из этих режимов и вело бы в итоге к быстрейшему повышению инвестиционной привлекательности российского минерально-сырьевого комплекса в целом, создавало бы предпосылки для скорейшего обращения финансово-банковского сектора к финансированию проектов в реальном секторе экономики. Совмещение такого подхода с принципом проектного финансирования четко разделяло бы зоны применения двух основополагающих законов и исключало бы возможность двойного толкования в применении того или иного раздела законодательства: проекты, реализуемые на условиях СРП попадали бы в зону регулирования законом "О СРП", остальные - в зону регулирования закона "О недрах".
    Режим СРП задумывался и создавался как механизм достижения оптимальной доли налогов в цене в ходе переговоров двух равноправных сторон (Государства-собственника природных ресурсов и инвестора) о взаимовыгодных пропорциях раздела произведенной продукции и механизмах достижения этих пропорций. Однако в результате работы согласительной комиссии в конце 1995 г. в первоначальную версию закона "О СРП", принятую Госдумой в третьем чтении в июне того же года, были внесены существенные изменения, приведшие к созданию чрезвычайно забюрократизированного процедурного механизма достижения этого оптимума. В итоге "цена" достижения оптимальных пропорций раздела произведенной продукции может превышать в ряде случаев издержки работы инвестора при неоптимальной налоговой системе в рамках действующей системы лицензирования.
    Образовалась неравновесная конкуренция двух инвестиционных режимов, при которой "планка выживаемости" СРП на федеральном уровне оказалась поднята очень высоко в направлении крупных объектов. На федеральном уровне - в основном со стороны законодательной власти - создано много дополнительных барьеров на пути реализации СРП. Один из таких барьеров - необходимость утверждать федеральным законом перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.
    Однако со временем может появиться возможность вовлечения в разработку на условиях СРП, причем без "избыточного" усложнения процедуры получения доступа к недрам на условиях СРП, множества мелких месторождений, отходящих в юрисдикцию местных властей, например в соответствии с Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и соответствующих субъектов РФ. В таких случаях будет происходить (применительно к отдельным объектам, состоящим из некоторой совокупности мелких месторождений) легитимное сосредоточение "двух ключей" в одних руках - у органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, что может вести к "компенсирующему" упрощению процедуры предоставления недр в пользование на условиях СРП (т.е. компенсирующему ее усложнение на федеральном уровне).
    Таким образом, зоной применения СРП постепенно могут стать только очень крупные и очень мелкие месторождения. В обоих случаях разрабатываемые на основе СРП объекты будут не массовыми, а единичными. Единичный характер крупных месторождений (первый случай) не требует пояснений. Единичность проектов СРП во втором случае определяется тем, что для преодоления порога рентабельности и обеспечения проектного финансирования несколько мелких месторождений должны быть объединены в отдельный самостоятельный проект (пример - недавний Удмуртский тендер, объединивший в один проект 12 месторождений). Таким образом, и в этом случае сохраняется "штучный" характер подготовки и реализации СРП под плотным государственным контролем со стороны органов как исполнительной, так и законодательной власти.
    Таким образом, СРП из массового механизма освоения ресурсов российских недр отодвигается на периферию процесса недропользования и становится не одним из двух равноправных механизмов получения инвестором доступа к ресурсам (лицензионная система и СРП), а, скорее, остается изъятием из общего правила получения ресурсов недр в пользование (в качестве последнего остается действующая система лицензирования).
    Это создает дополнительные стимулы к повышению эффективности налоговой системы, применяемой в рамках действующей системы лицензирования как доминирующей системы недропользования. Однако анализ подготовленных в рамках Налогового Кодекса усовершенствований действующей налоговой системы (замена акциза "налогом на дополнительные доходы", модификация механизма взимания и поэтапное уменьшение ставки налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др.) пока не дает оснований утверждать, что за пределами зоны применения СРП будет достигнуто комплексное решение трех взаимосвязанных проблем (стабильность законодательства, умеренность и рациональность налогообложения, прозрачность институциональной среды) в размерах, достаточных для обеспечения широкомасштабного проектного финансирования инвестиционных проектов в добыче минерально-сырьевых ресурсов в рамках действующей лицензионной системы. Хотя, безусловно, достигнутые в рамках разделов XV и XVI Специальной части Налогового Кодекса компромиссные решения делают бремя специальных налогов (рентных платежей) на добывающие компании менее жестким, чем действующая сегодня система налогообложения.
    В итоге, недостаточно прогрессивные для инвесторов усовершенствования налоговой системы в рамках предложенной модели разделов XV и XVI Специальной части Налогового Кодекса как бы компенсируют имеющиеся недостатки режима СРП и снова повышают конкурентоспособность СРП как инвестиционного режима по отношению к лицензионной системе.

    4.  Нефтегазовый комплекс: спрос на инвестиции.
    Реально просчитанный уровень спроса на инвестиции в нефтегазовый комплекс был получен при обосновании перечня участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП:
    -  по 23 объектам - 53.3 млрд.долл. (5-9 млрд.долл./год),
    -  по 31объекту- 61.7 млрд.долл. (6-10 млрд.долл./год),
    -  по 33 объектам - 66.9 млрд.долл. (7-11 млрд. долл./год).
    Экстраполяция уровня капиталоемкости объектов "текущего" перечня участков недр правительственного законопроекта на весь "перспективный" перечень нефтегазовых объектов (38% промышленных запасов нефти страны) дает суммарный уровень спроса на инвестиции со стороны нефтегазового комплекса, равный 132-140 млрд.долл. При среднем инвестиционном цикле 6-10 лет ежегодный спрос на инвестиции составляет от 13-14 до 22-23 млрд.долл./год. Этот уровень спроса скорее всего занижен, поскольку капиталоемкость освоения месторождений "перспективного" перечня, не вошедших в "текущий" перечень, вероятно, окажется выше, чем у месторождений "текущего" перечня.
    Закон "О перечне..." № 1 сократил предложенный Правительством список до пяти нефтегазовых объектов (табл. 4). Инвестиционная емкость этого закона сократилась почти в 5 раз по сравнению с инвестиционной емкостью перспективного перечня, подготовленного в 1996 г. Правительством РФ, и составляет порядка 28 млрд.долл.

Таблица 4

УЧАСТКИ НЕДР, ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ КОТОРЫМИ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНО НА УСЛОВИЯХ РАЗДЕЛА ПРОДУКЦИИ (утверждены Федеральным законом "О перечнях участков недр..." № 1) Объект Местоположение       Держатель лицензии 1. Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение 2. Красноленинское нефтяное месторождение 3. Ромашкинское нефтяное месторождение 4. Приразломное нефтяное месторождение 5. Месторождения о-ва Сахалин (Астрахановская морская структура, Восточное Эхаби, Западное Сабо, Катангли, Набиль, Северный купол месторождения Одопту-море, Уйглекуты, Центральная Оха) Ханты-Мансийский АО Ханты-Мансийский АО Республика Татарстан Континентальный шельф РФ Сахалинская обл. "Черногорнефть", "Нижневартовскнефтегаз" "Красноленинскнефтегаз" ("Кондпетролеум"), "Хантымансийскнефтегазгеология", "Югранефть" "Татнефть" "Росшельф" "Роснефть-Сахалинморнефтегаз"

    Подготовлен вариант законопроекта "О Перечне..." № 2, состоящий из девяти нефтегазовых объектов (табл. 5). Его инвестиционная емкость еще ниже -почти в 2 раза по сравнению с законом "О перечнях..." № 1 и составляет порядка 16 млрд.долл.

Таблица 5

УЧАСТКИ НЕДР, ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ КОТОРЫМИ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНО НА УСЛОВИЯХ РАЗДЕЛА ПРОДУКЦИИ (подготовлены межфракционной Рабочей группой к вынесению на рассмотрение Государственной Думы для утверждения Федеральным законом "О перечнях участков недр..." № 2) Объект   Местоположение   Держатель лицензии 1. Харампурское нефтяное месторождение 2. Лугенецкое газоконденсатное месторождение 3. Усинское нефтяное месторождение 4. Удмуртский конкурсный участок (12 месторождений) 5. Уватский проект (8 месторождений + 1 1 участков) 6. Федоровское нефтегазоконденсатное месторождение 7. Салымская группа (три месторождения) 8. Территория блока № 15 Тимано-Печорской провинции с Южно-Лыжским и Северо-Кожвинским нефтяными месторождениями 9. Комсомольское нефтегазоконденсатное месторождение Ямало-Ненецкий АО Томская обл. Республика Коми Удмуртская Республика Тюменская обл. Ханты-Мансийский АО Ханты-Мансийский АО Республика Коми Ямало-Ненецкий АО "Пурнефтегаз" "Томскнефть" (Восточная нефтяная Компания) "Коминефть" Сэмсон Интернешнл Лтд. Конкурс "Сургутнефтегаз" Эвихон (+Шелл) СП "Парманефть" "Пурнефтегаз"

    И все же, несмотря на резкое сокращение инвестиционной емкости закона "О перечнях...", а следовательно, и на резкое уменьшение ожидаемых прямых и косвенных эффектов от освоения месторождений на условиях СРП для экономики страны, эти цифры вполне сопоставимы с достигнутым ежегодным объемом иностранных инвестиций (прямых и портфельных) во всю экономику России и существенно превышают возможности госбюджета по финансированию проектов в ТЭК (табл. 6).

Таблица 6

СПРОС НА ИНВЕСТИЦИИ ПРОЕКТОВ СРП РОССИИ В СРАВНЕНИИ С СУЩЕСТВУЮЩИМ ИНВЕСТИЦИОННЫМ ПРЕДЛОЖЕНИЕМ Спрос (СРП) млрд долл. в год Перечень участков недр:     - Правительства перспективный текущий     - Закон № 1     - проект закона № 2 Конкурентный спрос Ближний и Средний Восток (нефть/ газ) Саудовская Аравия (ТЭК) Предложение Бюджет РФ (1997 г.): - инвестиции в ТЭК - бюджет развития - обслуживание внутреннего долга Иностранные инвестиции (1996г.) 13/14 - 22/23; 6/7-10/11 3 - 5 2 - 3 ~ 20 5 - 6 0,25 3,2 6,5 2,0 + 1,5 = 3,5

    Так, если годовая инвестиционная емкость закона "О перечнях..." №1 составляет 3-5 млрд.долл./год., а проекта аналогичного закона № 2 - 2-3 млрд.долл./год., то (для сравнения):
    -  суммарный объем прямых иностранных инвестиций в экономику России в 1996 г. составил всего 1.5 млрд.долл.,
    -  ассигнования на ТЭК в федеральной инвестиционной программе, финансируемой за счет средств федерального бюджета на 1997 г., - 1.4 трлн.руб. (0.25 млрд.долл.),
    -  весь бюджет развития на 1997 г. - 18.1 трлн.руб. (примерно 3.2 млрд.долл.),
    -  ассигнования на обслуживание и погашение внутреннего долга в 1997 г. - 37 трлн.руб. (примерно 6.5 млрд.долл.) (см. табл. 6).
    Следовательно, единственным реальным источником финансирования ТЭК остаются негосударственные инвестиции, как внутренние, так и внешние. А единственным условием их прихода в этот сектор - благоприятный инвестиционный климат (о критериях которого было сказано выше).

    Таким образом, в случае полномасштабного закрепления в действующем законодательстве норм закона "О СРП" и при его дальнейшем усовершенствовании, обеспеченный проектами СРП приток инвестиций с внутреннего и внешнего рынка будет кратно увеличивать достигнутые уровни капиталовложений в реальный сектор российской экономики.

    (Продолжение следует)